تأملي بر مفهوم تنفيذ در قانون اساسي

بند نهم اصل يك‌صد و دهم قانون اساسي كه مربوط به وظايف و اختيارات رهبري است، از امضاء حكم رياست جمهوري پس از انتخابات مردم توسط رهبري سخن مي‌گويد كه از مفهوم امضاء "حكم رياست جمهوري" به كلمه‌ي "تنفيذ" ياد مي‌شود. اگرچه اين تعبير در قانون اساسي ذكر نشده است اما ماده‌ي 1 قانون انتخابات رياست جمهوري مصوب 5/4/1364مقرر مي‌دارد: "دوره‌ي رياست جمهوري ايران چهار سال است و از تاريخ تنفيذ اعتبارنامه مقام رهبري آغاز مي‌گردد". حال سؤال مهم و اساسي اين است كه مفهوم حقوقي و قانوني تنفيذ يا امضاء حكم رياست جمهوري چيست و آيا اين امر از وظايف رهبري است يا اختيارات وي؟ در صورتي‌كه از وظايف رهبري باشد، ايشان موظف به امضاء حكم است و نمي‌تواند از آن استنكاف نمايد و در صورتي‌كه از اختيارات رهبر باشد، مي‌تواند پس از رأي مردم و تأييد انتخابات توسط شوراي نگهبان، از امضاء حكم خودداري نمايد. اين نوشته متكفل پرداختن به زواياي مختلف اين موضوع و تاريخچه‌ي آن پس از پيروزي انقلاب اسلامي است. در اين خصوص تاكنون دو نظريه‌ي شاخص براي پاسخ به اين سؤال مطرح شده است كه ذيل به بررسي استدلالات و نقد هر كدام از دو نظريه مي‌پردازيم: نظريه‌ي اول: نظريه‌ي اول معتقد است كه امضاء حكم رياست جمهوري توسط رهبري يك موضوع تشريفاتي است و به معناي صحه گذاردن بر حُسن انتخاب مردم توسط رهبري كه نماينده‌ي حاكميت ملي است، مي‌باشد.(1) بدين ترتيب نظريه‌ي اول بر وظيفه‌بودن اين بند توسط رهبري تأكيد دارد. نظريه‌ي دوم: قائلين به نظريه‌ي دوم، اين بند را جزو اختيارات ولي‌فقيه دانسته و معتقدند كه ولي‌فقيه مي‌تواند از امضاء حكم رياست جمهوري خودداري نمايد. زيرا اعطاي مشروعيت(به معناي شرعيت ديني) به تمامي قواي سه‌گانه به‌وسيله‌ي ولايت امر صورت مي‌گيرد و او مي‌تواند از اين موضوع استنكاف نمايد. بديهي است كه رهبري با توجه به صفت "عدالت" و "رعايت مصالح عامه" بايد چنين تصميمي را اتخاذ نمايد و نه مبناي ديگري. استدلالات معتقدين به نظريه‌ي اول اين گروه اعتقاد دارد كه چون صلاحيت نامزدهاي رياست جمهوري قبلاً به تأييد شوراي نگهبان مي‌رسد و نيز با توجه به اين‌كه مسؤوليت نظارت بر انتخابات رياست جمهوري برعهده‌ي آن شوراست- اصل 99- ديگر دليلي بر عدم امضاء حكم رياست جمهوري توسط رهبر باقي نمي‌ماند. زيرا اعضاي شوراي نگهبان مستقيم و غيرمستقيم توسط رهبري منصوب مي‌گردند؛ و نيز مطابق اصل 121 قانون اساسي كه مفاد سوگند‌نامه‌ي رئيس‌جمهور است، حكومت كردن امانتي است كه از ناحيه‌ي مردم به رئيس‌جمهور اعطا شده است و مردم بر طبق اصل 56 قانون اساسي، از سوي خداوند بر سرنوشت اجتماعي خودشان حاكم شده‌اند، لذا با توجه به مباني مشروعيت نظام كه همانا از مردم است، عدم تمكين به رأي مردم توسط رهبر با توجه به قانون اساسي پذيرفته نيست. اين گروه اعتقاد دارند كه عدم امضاء حكم رياست جمهوري منتخب مردم به معناي مخالفت با بُعد جمهوريت نظام است كه از قبل، رهبري آن را پذيرفته است. دلايل قائلين به نظريه‌ي دوم اين گروه فكري نيز اعتقاد دارند كه بر مبناي شرعي ولايت فقيه، مذكور در اصل 57 و 5 و مقدمه‌ي قانون اساسي، تسري مشروعيت الهي حكومت در ميان قواي سه‌گانه، از رهبري نشأت مي‌گيرد. بدين ترتيب كه قوه‌ي مجريه توسط امضاء حكم رئيس‌جمهوري توسط رهبري، قوه‌ي مقننه از طريق نصب فقهاي شوراي نگهبان و قوه‌ي قضاييه از طريق نصب رياست آن توسط رهبري، مشروعيت الهي مي‌يابند و به همين دليل قواي سه‌گانه زير نظر ولايت مطلقه‌ي امر و امامت امت قرار دارند (اصل پنجاه و هفتم ) لذا قواي سه‌گانه در طول اختيارات الهي-مردمي رهبري قرار دارند و نه در عرض آن. پس رهبري مي‌تواند با وجود ادلّه‌ي كافي از امضاء حكم رياست جمهوري استنكاف نمايد، زيرا از اختيارات اوست. بعضي از افراد منتسب به اين نظريه نيز اعتقاد دارند كه اساساً تشكيل هر كدام از قواي سه‌گانه، به منزله‌ي واگذاري و اعطاي بخشي از اختيارات رهبري است و امضاء حكم رياست جمهوري نيز، نشان از واگذاري قسمتي از اختيارات اجرايي ولي‌فقيه به فردي به نام رئيس‌جمهور است كه مي‌تواند اين اختيارات را تفويض نموده و يا اختيارات بيشتري تفويض نمايد. ريشه‌ي اصلي منازعه واقعيت آن است كه ريشه‌ي اصلي اين منازعه به نوع نگرش به حاكميت ديني بازگشت مي‌نمايد كه اين نوشته در مقام پرداختن به آن نيست و طالبان مي‌توانند به كتب تفصيلي در اين‌باره مراجعه نمايند. خلاصه آن‌كه يك گروه مبناي مشروعيت(حقانيت) حكومت را بر مبناي خواست و رأي مردم مي‌دانند و با اين‌كه در كنار شروط هشت‌گانه‌ي ولايت فقيه، انتخاب مردم را نيز براي فعليت رهبري به عنوان شرط نهم قائل هستند(نظريه انتخاب) و گروه ديگر مبناي مشروعيت حكومت را انتصاب الهي حاكمان توسط شارع مي‌دانند و معتقدند كه فقهاي شيعه به صرف دارا بودن شرايط لازم، ولايت بالفعل خواهند داشت كه توسط انتخاب مردم ، بسط يد مي‌يابند.(2) اما صرف‌نظر از مباحث تئوريك فوق، بايد بررسي نمود كه تاريخچه‌ي مبحث "امضاء حكم رياست جمهوري" كه در قانون اساسي لحاظ شده است، چه بوده و نظرات واضعين قانون اساسي و بنيان‌گذار جمهوري اسلامي چگونه بوده است. بررسي نظرات مجلس خبرگان قانون اساسي مجلس خبرگان قانون اساسي در جلسه‌ي روز بيست و دوم مهرماه 1358به بحث پيرامون امضاء حكم رئيس‌جمهور توسط رهبر پرداخت. اما با مراجعه به متن مذاكرات مذكور در صفحات 190 الي 1200 صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسي قانون اساسي، مشاهده مي‌شود كه گرايش خاصي در خصوص "وظيفه" يا "اختياري" بودن امضاء حكم توسط رهبر وجود نداشته است. اگرچه بعضي حقوق‌دانان محترم اعتقاد دارند كه اين مذاكرات حكايت از تنفيذي بودن امضاء دارد،(3) به هر حال تا آن تاريخ، هنوز سايه‌ي ابهام در اين خصوص وجود داشت تا اين‌كه حضرت امام خميني(ره) كه قانون اساسي نيز با الهام و استفاده از تئوري‌هاي حكومتي ايشان تدوين و تصويب گرديد، نظرات روشن خود را در اين خصوص بيان فرمودند. ديدگاه امام خميني(ره) درباره‌ي امضاء حكم رئيس‌جمهور اصولاً براي شناخت مباني و ساز و كارهاي نظام حكومتي و قانون اساسي در كشور ما، هيچ منبع و مرجعي كامل‌تر و دقيق‌تر از مواضع، بيانات و ديدگاه‌هاي حضرت امام وجود ندارد. زيرا قانون اساسي ما و نيز بازنگري در آن، منطق بر آراء و نظرات معظم‌له بود. اگرچه ايشان پس از تدوين قانون اساسي اول، گلايه‌اي از مصوبات مجلس خبرگان در مورد حيطه‌ي اختيارات ولي‌فقيه ابراز داشتند.(4) اما اين نگراني ايشان تا حدود زيادي در بازنگري قانون اساسي رفع گرديد. حال بايد ملاحظه نمود كه مباني فكري ايشان در موضوع "تنفيذ رأي رياست جمهوري " چه بوده است: "به حرف‌هاي آناني كه برخلاف مسير اسلام هستند و خودشان را روشنفكر حساب مي‌كنند و مي‌خواهند ولايت فقيه را قبول نكنند(اعتنا نكنيد) اگر چنانچه فقيه در كار نباشد، ولايت فقيه در كار نباشد، طاغوت است. يا خدا، يا طاغوت، يا خداست يا طاغوت. اگر با امر خدا نباشد، رئيس‌جمهور با نصب فقيه نباشد، غيرمشروع است. وقتي غيرمشروع شد، طاغوت است. اطاعت او اطاعات طاغوت است... طاغوت وقتي از بين مي‌رود كه به امر خداي تبارك و تعالي يك كسي نصب بشود. شما نترسيد از اين چهار نفر آدمي كه نمي‌فهمند اسلام چه است. نمي‌فهمند فقيه چه است. نمي‌فهمند كه ولايت فقيه يعني چه."(5) نكاتي كه در سخن‌راني فوق حضرت امام قابل نتيجه‌گيري است، به‌شرح زير مي‌باشد: امام خميني(ره) مشروع بودن تمامي اركان نظام اسلامي از جمله رئيس‌جمهور را منوط به امر فقيه كه همان امر خداي تبارك و تعالي است مي‌دانند. جالب است كه معظم‌له براي رئيس‌جمهور قائل به نصب هستند و غير آن را طاغوت و غيرمشروع مي‌دانند، به‌كارگيري كلمه‌ي "نصب" در اين زمينه داراي مفاهيم عميق تئوريك است كه در جاي خود قابل مطالعه است. اما ايشان در اين سخن‌راني، شخصاً در خصوص موضوع اين نوشته يعني اختياري يا الزامي بودن ولي‌فقيه براي تنفيذ حكم رئيس‌جمهور پس از كسب آراء مردم اشاره نفرمودند. اگرچه هيچ اشاره‌اي نيز به توافق مردم براي رياست جمهوري يك فرد هم نكردند و اذعان نمودند كه "نصب" فقيه براي مشروع شدن رئيس‌جمهوري الزامي است و در غير اين صورت طاغوت است. امام(ره) چند ماه بعد در حكم تنفيذ اولين رئيس‌جمهور، گام بعدي را در مورد موضوع اين نوشته، برداشتند: "براساس آن‌كه ملت شريف ايران با اكثريت قاطع جناب آقاي دكتر سيدابوالحسن بني‌صدر را به رياست جمهوري كشور جمهوري اسلامي ايران برگزيده‌اند و به حسب آن‌كه مشروعيت آن بايد به نصب فقيه جامع‌الشرايط باشد، اين‌جانب به موجب اين حكم رأي ملت را تنفيذ و ايشان را به اين سمت "منصوب" نمودم. لكن تنفيذ و نصب اين‌جانب و رأي ملت مسلمان ايران محدود است به عدم تخلف ايشان از احكام مقدسه‌ي اسلام و تبعيت از قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران."(6) نكات قابل برداشت از اين نظرات آن است كه اولاً تنفيذ و "نصب" ايشان به دليل آراء مردم به رئيس‌جمهور است و ثانياً حقي كه امام به عنوان فقيه جامع‌الشرايط براي خود قائل بودند. زيرا پس از ذكر رأي مردم اضافه فرمودند: "و به حسب آن كه مشروعيت..." نكته‌ي بسيار مهم كه شايد كمك زيادي به بحث ما مي‌نمايد آن‌كه در پاراگراف آخر اضافه نمودند كه تنفيذ و نصب اين‌جانب و رأي ملت مسلمان ايران محدود به دو امر است: اول عدم تخلف از احكام مقدسه‌ي اسلام و دوم تبعيت از قانون اساسي. بدين ترتيب فقيه مي‌تواند در صورت عدم رعايت دو نكته‌ي فوق توسط رييس جمهور، تنفيذ و نصب خود را ناديده بگيرد. موضوع ديگر اين‌كه شايد بتوان از تفكيك مذكور در جملات امام اين‌گونه برداشت نمود كه ايشان تخلف از احكام مقدسه‌ي اسلام را صرفاً در چارچوب قانون اساسي نمي‌داند و آن را به صورت مستقل ذكر مي‌كند و نيز اين حق را براي فقيهي كه رئيس‌جمهور را نصب نموده قائل است كه در صورت عدم رعايت احكام اسلام، آن را باز گيرد، حال آيا ولي‌فقيه مي‌تواند مشروعيت اعطايي به رئيس‌جمهور منتخب مردم را بازپس گيرد؟ امام در حكم تنفيذ شهيد رجايي در تاريخ 11مرداد ماه 60 به اين سؤال پاسخ مي‌دهند: "و چون مشروعيت آن بايد با نصب فقيه ولي امر باشد، اين جانب رأي ملت شريف را تنفيذ و ايشان را به سمت رياست جمهوري اسلامي ايران منصوب نمودم... و اگر خداي ناخواسته برخلاف آن عمل نمايند، مشروعيت آن را خواهم گرفت."(7) اين نكات، يعني مشروعيت رئيس‌جمهور با نصب فقيه و نيز بازپس‌گيري مشروعيت در صورت تخلف رئيس‌جمهور توسط ولي‌فقيه در تمامي احكام تنفيذ رياست جمهوري توسط امام(چهار دوره) به عينه تكرار مي‌شود. بدون ترديد مي‌توان از كلام ايشان كه منبعث از تئوري انتصاب الهي فقيه براي حكومت است، چنين استنباط نمود كه معظم‌له مشروعيت و جواز الهي براي حكومت توسط رئيس‌جمهور را فقط در صورت "نصب" توسط فقيه مي‌دانستند و قائل بودند كه اين مشروعيت تنفيذي، تا زماني و تا محدوده‌اي است كه تخلف از احكام اسلام صورت نگيرد و تشخيص اين امر را نيز برعهده‌ي ولي‌فقيه قرار مي‌دادند. زيرا فرمودند كه در غير اين صورت، مشروعيت آن را خواهم گرفت.(به قيد متكلم وحده در جمله توجه شود) حال بار ديگر به سؤال اصلي خود باز مي‌گرديم. آيا با توجه به نظرات امام، ولي امر بر طبق قانون اساسي كشور مي‌تواند از تنفيذ حكم رئيس ‌جمهور پس از كسب آراء ملت خودداري نمايد و يا موظف به امضاء آن است و يا مي‌توان از جملات امام اين‌گونه استنباط نمود كه ايشان ولي‌فقيه را در ابتدا موظف به تنفيذ دانسته و در ادامه‌ي كار، در صورت تخلف رئيس‌جمهور از احكام اسلام، اجازه‌ي بازپس‌گيري مشروعيت را دارند؟ در صورت اخير، آيا ساز و كار قانوني آن در قانون اساسي فعلي پيشي‌بيني شده است؟ در اين زمينه بهتر است كه به نقيض "نصب رئيس‌جمهوري" يعني "عزل رئيس‌جمهوري" در قانون اساسي نيز نگاهي بيافكنيم زيرا از طريق "عزل" مي‌توان "نصب" را بهتر و شايسته‌تر شناخت. عزل رئيس‌جمهور در قانون اساسي بند دهم اصل يك‌صد و دهم قانون اساسي كه به وظايف و اختيارات رهبري اختصاص دارد، به موضوع عزل رئيس‌جمهوري اشاره مي‌نمايد. اين بند، عزل رئيس‌جمهور را به‌عهده‌ي رهبري قرار مي‌دهد اما اين عزل بايد پس از حكم ديوان عالي كشور به تخلف وي از وظايف قانوني و يا رأي مجلس شوراي اسلامي به عدم كفايت او باشد. اما نكته‌ي بسيار مهم و ظريفي كه در اين بند به آن اشاره شده و مي‌تواند مورد توجه بحث ما قرار گيرد، آن است كه عزل رئيس‌جمهور توسط رهبري "با در نظر گرفتن مصالح كشور" است. مفهوم مخالف آن چنين است كه رهبري مي‌تواند با توجه به مصالح كشور، از قبول حكم ديوان عالي كشور و يا رأي مجلس شوراي اسلامي براي عزل رئيس‌جمهور استنكاف نمايد. اين موضوع، همان نقش و جايگاه احكام حكومتي در نظام اسلامي است كه مبتني بر مصالح اسلام و مردم، توسط رهبري اتخاذ مي‌شود. زيرا گاه در اداره‌ي كشور، نهادهاي قانوني به وظايف خود اقدام مي‌نمايند اما اين عملكرد قانوني، بعضاً به دليل نگرش‌هاي خاص و محدود سياسي توسط مجلس يا ديوان عالي كشور صورت مي‌گيرد كه در تطابق با مصالح كلي حكومتي نيست. رهبري در اين ميان به عنوان نماد حاكميت ديني و ملي، مي‌تواند مصالح كشور را بر اين‌گونه تصميمات ترجيح داده و رئيس‌جمهور را عزل ننمايند. زيرا تبعات اين عزل ممكن است شرايط دشواري را براي كشور ايجاد نمايد. شايد بتوان از جملات تكراري حضرت امام درخصوص لزوم رعايت احكام اسلام و قانون اساسي توسط رئيس‌جمهور، پس گرفتن مشروعيت رئيس‌جمهور توسط رهبري در صورت تخلف، چنين برداشت نمود كه در قانون اساسي، تخلف رئيس‌جمهوري از قانون مذكور توسط قوه‌ي مقننه و قضاييه رسيدگي مي‌گردد و مراقبت براي اجراي احكام اسلامي توسط رهبري صورت مي‌گيرد و در صورت وقوع هر كدام از دو نوع تخلف، رهبري با در نظر گرفتن مصالح كشور، اقدام به عزل و يا عدم عزل رئيس‌جمهور مي‌نمايد. بديهي است كه استمرار مشروعيت رئيس‌جمهور نيز بستگي به استمرار موافقت دو قوه‌ي قضاييه و مقننه و همچنين رهبري دارد. نتيجه‌گيري 1. تنفيذ حكم رياست جمهوري يك امر تشريفاتي در قانون اساسي نيست. بلكه داراي مفهوم بسيار مهمي در تئوري حكومت منصوب الهي است. رهبري با اين تفيذ، رئيس‌جمهور ر ا از سوي شارع مقدس به اين سمت منصوب مي‌نمايد و در واقع ولايت الهي را به بدنه‌ي اجرايي كشور تسري مي‌بخشد. عدم تنفيذ ولي‌فقيه، موجب غيرمشروع شدن اعمال رئيس‌جمهور است كه اطاعت از اين اوامر، در حد اطاعت از طاغوت خواهد بود، اين موضوع در اقوال فقهاي متأخر و متقدم نيز عيناً مورد اشاره قرار گرفته است.(8) 2. قانون اساسي به‌عنوان ساز و كار اداره‌ي نظام اسلامي به امضاء فقيه جامع‌الشرايط رسيده است و رهبري نظام نيز آن را به عنوان تعهد في‌مابين با ملت مورد قبول قرار داده است.(9) لذا تخلف از آن براي هيچ‌كس جايز نيست؛ الا در صورت وجود مصلحت كه ساز وكار آن نيز در قانون اساسي گنجانيده شده است. لذا به نظر مي‌رسد كه ولي فقيه ملزم به امضاء حكم رئيس‌جمهور بوده و اين موضوع از زمره‌ي وظايف - و نه اختيارات - رهبري محسوب مي‌شود. 3. در صورتي كه ولي‌فقيه، تأييد صلاحيت نامزدي را درشوراي نگهبان ناصحيح و يا برخلاف اسلام و مصالح كشور و در واقع ناقض قانون اساسي مي‌داند، موظف است در همان مرحله به شوراي نگهبان اطلاع داده و يا براساس حكم سلطاني، مانع تصويب صلاحيت او بشود، در غير اين صورت، عقلاً نمي‌توان پذيرفت كه انتخابات مردمي عبث انجام گيرد و رهبري در مقابل رأي ملت قرار گيرد. 4. در موارد استثنايي، در صورتي كه ميان فاصله‌ي زماني انتخابات و تنفيذ حكم رياست جمهوري، كشف خلاف صورت گرفت و يا مصالح كلي كشور به‌گونه‌اي رقم خورد كه تنفيذ حكم رئيس‌جمهور به مصلحت نظام و مردم نباشد، "حق كلي" ولي‌فقيه در حفظ اسلام و قانون اساسي به وي اختيار عدم تنفيذ مي‌دهد. صد البته در اين موارد بسيار نادر، ولي‌فقيه بايد به‌گونه‌اي تصميم‌گيري نمايد كه از مسير عدالت و تقوا و تدبير امور كشور خارج نشود، در اين زمينه مي‌توان به امضاء حكم رياست جمهوري بني‌صدر اشاره نمود كه امام خميني با اين‌كه اعلام نمود از اول او را قبول نداشت و به او رأي نداد، ولي ظاهراً به همان مصالح كلي وي را نصب كرد. 5. بقاي مشروعيت رئيس‌جمهور به عدم تخطي از احكام الهي و قانون اساسي كه تدبير و تدبر و كفايت اجرايي از لوازم آن است، بستگي دارد و ازدست دادن آن شرايط، موجب سلب مشروعيت اوست . طرق اثبات آن، به حكم ديوان عالي كشور و رأي مجلس شوراي اسلامي و در نهايت "تشخيص مصلحت" توسط رهبري، منوط است. لذا اعلان سلب مشروعيت، به حفظ مصالح كلي مربوط بوده و در اختيار ولي‌فقيه است. اين اختيار در عزل نافي "وظيفه" نصب نيست. 6. آيا بدون حكم ديوان عالي كشور و با رأي مجلس، ولي‌فقيه مي‌تواند براساس تشخيص مصلحت نظام و مردم، رئيس‌جمهور را در طي دوره‌ي رياست جمهوري عزل نمايد؟ ظاهر آن است كه بر طبق ديدگاه ولايت مطلقه فقيه و نظرات امام در احكام تنفيذي رؤساي جمهوري قبلي، ولي امر مي‌تواند به اين اقدام مبادرت نمايد. پاورقي: 1. رجوع شود به مقاله "مفهوم حقوقي تنفيذ" كتاب جمهوريت افسون‌زدايي از قدرت نوشته سعيد حجاريان، ص 376 و نيز مصاحبه با محسن كديور كتاب دغدغه‌هاي حكومت ديني ص177 2. براي تفصيل بيشتر مراجعه شود به نشريه حكومت اسلامي شماره 19 مقاله جايگاه مجلس خبرگان از ديدگاه نظريه انتخاب 3. كتاب حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران - جلد دوم از انتشارات دانشگاه شهيد بهشتي تأليف دكتر سيدمحمد هاشمي صفحه 4102 4. اين‌كه در اين قانون اساسي يك مطلبي - ولو به نظر من يك قدري ناقص است و روحانيت بيشتر از اين در اسلام اختيارات دارد و آقايان براي اين‌كه خوب ديگر خيلي با اين روشنفكرها مخالفت نكنند. يك مقداري كوتاه آمدند – اين‌كه در قانون اساسي هست، اين بعض شئون ولايت فقيه هست نه همه‌ي شئون ولايت فقيه" صحيفه نور ج 11 ص 264 5. صحيفه نور جلد 10 ص 221 سخن‌راني مورخ 12 مهر 1358 6. همان جلد 12 ص 139 مورخ 15 بهمن 1358 7. همان جلد 15 ص 67 مورخ 11 مرداد ماه 60 8. علاقه‌مندان براي اطلاعات بيشتر به كتاب جواهرالكلام جلد بيست و دوم ص 156 و نيز كتاب "پيرامون جمهوري اسلامي" اثر شهيد مرتضي مطهري ص 86 مراجعه فرمايند. نويسنده:ناصر ايماني انتهاي پيام/