مطالعة تطبیقی تنظیم‌گری آموزش، تجربه کشور انگلستان

مرتضی محمودی، پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف

مقدمه

آموزش، از جمله مسائلی است که همواره حد و حدود مداخله دولت‌ها در آن، از جمله موضوعات مورد بحث در میان دولت‌مردان و محققان بوده است. از دخالت حداکثری دولت و ممنوعیت هرگونه آموزش غیردولتی گرفته تا عدم ورود دولت حتی در تعیین محتوای آموزشی، از نمونه‌های مختلف قابل ذکر است. اما نکته‌ای که وجود دارد این است که به نظر می‌رسد به مرور زمان، کشورهای مختلف رویکردهای متعادل‌تری را اتخاذ نموده و در حال حاضر می‌توان گفت بیش‌تر سیستم‌های آموزشی جهان  ترکیبی از انواع حالت‌های مداخله دولت و بخش خصوصی را شامل می‌شود. در این بین، آنچه در کشورهای پیشرو قابل مشاهده است، این است که عموماً نقش دولت‌ها در حوزة آموزش از ارائه خدمات و مداخله مستقیم، به سمت نقش تنظیم‌گری و مداخله غیرمستقیم سوق پیدا کرده است.

در واقع دولت‌ها با ایجاد نهادهای تنظیم‌گر در حوزه آموزش، به دنبال ایفای نقش مهم تدوین استانداردها و چارچوب‌های آموزش و نظارت بر حفظ کیفیت و رعایت این استانداردها هستند. برای مثال در انگلستان مدارس تمام دولتی -مدارس تحت حمایت[1] (مدیریت و بودجه مدرسه با مقامات محلی[2])- در ده سال گذشته به طور تقریبی از 65 درصد به 49 درصد کاهش یافته و مدارس شبه‌دولتی -آکادمی[3] (مدیریت با موسسات آموزشی و بودجه با دولت)- از 25 درصد به 42 درصد افزایش یافته است. نوع سومی از مدارس نیز در انگلستان یافت می‌شود که همان مدارس مستقل و تمام خصوصی است که نسبت این مدارس در حدود 9 درصد ثابت باقی مانده است. اصلی‌ترین برداشت از این تغییر سیاستی در کشوری مانند انگلستان، کاهش تصدی‌گری در انتهای زنجیره ارائه خدمت آموزشی و تقویت جایگاه تنظیم‌گری به منظور نظارت هرچه بیشتر و ارزشیابی دقیق‌تر از مدارس است.

نهادهای تنظیم‌گر در حوزه آموزش در سطوح مختلف از جمله ملی، محلی و جامعه مدنی وجود دارند و هدف اصلی آن‌ها اطمینان از تحقق منفعت عمومی در این حوزه است؛ منفعت عمومی در این بخش می‌تواند موارد مختلفی نظیر حفظ کیفیت آموزش، دسترس‌پذیری آموزش برای همگان و مواردی از این قبیل را در برگیرد. با توجه به اهمیت تنظیم‌گری آموزش و از آنجا که در ایران همچنان دولت در بسیاری از زیربخش‌های حوزة آموزش به عنوان ارائه دهنده خدمات به ایفای نقش می‌پردازد، این یادداشت به دنبال آن است تا ضمن معرفی انواع کارکردهای تنظیم‌گری در حوزة آموزش و بررسی تعدادی از نهادهای تنظیم‌گر آموزش در کشور انگلستان، تصویری از مسیر پیش‌روی کشور در حرکت به سمت تنظیم‌گری به جای مداخله مستقیم در بخش آموزش ارائه نماید.

کارکردهای تنظیم‌گری آموزش

تنظیم‌گری حوزه آموزش ابعاد مختلفی را در برمی‌گیرد، محور اصلی تنظیم‌گری، تنظیم‌گری مدارس است، اما مفاهیم حول مدرسه از جمله مواردی نظیر معلمان و جذب و تربیت آنها، محتوای آموزشی (شامل کتاب و برنامه درسی و کمک آموزشی و ...) و آزمون و ارزیابی را نیز می‌توان در ذیل تنظیم‌گری آموزش در نظر گرفت. از طرفی دیگر، تنظیم‌گری نیز دارای کارکردهای متنوعی است که از جمله اصلی‌ترین آنها می‌توان به مقرره‌گذاری و تدوین استاندارد، رصد و ارزیابی، مجوزدهی و اعمال مجازات اشاره نمود. در ادامه به برخی از مصادیق تنظیم‌گری در زیربخش‌های مختلف آموزش اشاره شده است.

مقرره‌گذاری و تدوین استانداردهای آموزشی: در این کارکرد، چارچوب‌ها و استانداردهای آموزشی توسط مراجع مختلف تدوین می‌شود. در کشورهای مختلف، این کارکرد هم در سطوح بالای تصمیم‌گیری مانند وزارتخانه و شوراهای عالی و هم در سطوح پایین‌تر، توسط نهادهایی نظیر دفاتر یا آژانس‌های تنظیم‌گر تخصصی ذیل وزارت‌خانه مربوطه تعریف می‌شود. این استانداردها موضوعاتی اعم از سرفصل‌های آموزشی، صلاحیت معلمان، سرفصل‌ها و چگونگی اجرای آزمون‌ها و مواردی از این قبیل را دربرمی‌گیرد. در انگلستان نهادهای دخیل در مقرره گذاری در دو سطح ذکر شده عمل می‌کنند. به گونه‌ای که مسئولیت اصلی و قانونی بر عهده بالاترین سطح وزارت خانه است اما این کار با کمک نهادهای بخشی‌تر و تخصصی‌تر که ذیل وزارت آموزش هستند تدوین می‌شود. نهادهایی که در ادامه توضیحات بیشتری درخصوص عملکرد آنها به تفکیک کارکرد خواهد آمد.

رصد و ارزیابی و اعتبارسنجی در حوزه آموزش: به منظور اطمینان از تحقق مقررات و استانداردهای آموزشی، تنظیم‌گران حوزه آموزش، عموماً از ابزارهایی برای رصد و ارزیابی نهادهای تحت نظارت برخوردار هستند. این فرآیند شامل ارزیابی مدارس و دانشگاه‌ها می‌شود تا اطمینان حاصل شود که استانداردهای تدوین شده از کیفیت مطلوبی برخوردار بوده و توسط مؤسسات آموزشی مختلف نیز رعایت می‌گردند.

این  امر در برخی کشورها از طریق بازرسی مستقیم مؤسسات و در برخی دیگر با استفاده از آزمون‌های مختلف کشوری انجام می‌شود. در حقیقت تنظیم‌گران، کیفیت آموزش را از طریق روش‌های مختلف از جمله بازرسی مستقیم، ارزیابی و ممیزی مورد بررسی قرار می‌دهند. آنها به دنبال این هستند که اطمینان حاصل نمایند که مؤسسات به استانداردهای تعیین شده پایبند بوده و در صورت لزوم اقدامات اصلاحی را انجام می‌دهند. وجود نهاد بازرس مستقل و چارچوب مشخص نمره‌دهی به مدارس و شفافیت در ارزیابی‌های بازرسان، پیش‌نیاز تحقق این کارکرد بسیار مهم است تا نظارت بر عملکرد مدارس امری سلیقگی نباشد و تنظیم‌گر متولی این کارکرد از اقتدار لازم برخوردار باشد.

در کشور انگلستان اصلی‌ترین بازیگر در این کاردکرد، آفستد[4] (دفتر استاندارد در آموزش، خدمات و مهارت‌های کودکان) است. این آژانس ذیل وزارت آموزش تعریف شده اما به طور مستقل به پارلمان انگلستان پاسخگو است. حدود 1800 کارمند و بازرس این سازمان، موظف‌اند تا از روش‌های مختلف، کیفیت تمامی مدارس را با معیارهای مشخص بسنجند. در نهایت مدارس نمره دهی می‌شوند و بر مبنای این نمرات مکانیزم‌های مداخله یا امتیاز بعدی پایه ریزی می‌شود.

مثالی دیگر از این کارکرد در انگلستان آژانس بودجه آموزش و مهارت[5] است. این آژانس که ذیل وزارت خانه تعریف شده، متولی رصد و ارزیابی و همچنین تخصیص بودجه برای مدارس با بودجه دولتی است. همچنین این آژانس بر عملکرد مقامات محلی دولتی نظارت دارد تا از نحوه درست هزینه‌کرد در مدارس تمام‌دولتی اطمینان یابد.

نکته قابل توجه در خصوص این کارکرد، استفاده از ظرفیت جامعه مدنی و نهاد خودتنظیم‌گر است. به عنوان مثال اکثر مدارس مستقل در انگلستان که چیزی حدود 9 درصد مدارس را شکل می‌هند، عضو شورای مدارس مستقل[6] محسوب می‌شوند. این شورا علاوه بر جنبه‌های ترویجی و هماهنگی میان مدارس مستقل، نقش مهم دیگری دارد که عبارت است از تشکیل گروه بازرسان مدارس مستقل[7]. این گروه در مدارس مستقلی که عضو شورا هستند، به جای آفستد، نقش بازرسی مدارس و ارائه گزارش به وزارت آموزش را برعهده دارد.

صدور مجوز: مجوزها گلوگاهی برای جهت دادن به عملکردها و انگیزه‌ها هستند. در زیربخش‌های مختلف آموزش، صدور مجوز از جمله الزامات اساسی برای شروع فعالیت است. مثال این کارکرد در انگلستان، صدور مجوزهای صلاحیت معلمان برای آموزش است.

این مجوزها برای تدریس در مدارس تمام دولتی الزامی بوده اما برای سایر انواع مدارس این کشور اختیاری است. نتیجه آن است که به طور عمومی در مدارس غیردولتی نیز معلمان به دنبال کسب مجوز هستند. مصداق دیگر در مسئله آزمون‌هاست. تنظیم‌گر مرکزی می‌تواند به عنوان صادر کننده مجوز برگزاری آزمون‌های رسمی در مقاطع مختلف، از بازیگران بخش غیردولتی به شیوه‌ای بهینه استفاده کند تا هم کیفیت آزمون بالا رود و هم منابع دولت مدیریت شود.

نهاد متولی تنظیم‌گری آزمون در انگلستان، یعنی آفکوال[8] در کارکرد قبلی یعنی مقرره‌گذاری و تعیین استاندارد برای هیئت‌های اجرایی آزمون‌ها نیز دخیل است و همچنین به طور غیرمستقیم، بر محتوای تدریس شده در مدارس از طریق سیاست‌های امتحانی اثر می‌گذارد.

اعمال مجازات: این کارکرد همانند مقرره گذاری، در دو سطح کلان و خرد می‌تواند تعریف شود. در خصوص کشور انگلستان معمولا نهادهای محلی و منطقه‌ای مسئول اعمال مجازات و مداخله هستند. مقامات محلی و مدیر منطقه‌ای آموزش[9] در موارد لازم به ترتیب در مدارس تمام‌دولتی و آکادمی‌ها مداخله می‌کنند تا از انجام روند اصلاحات اطمینان یابند. همچنین مدیریت منطقه‌ای آموزش مسئول رسیدگی به مواردی از مدارس تمام‌دولتی است که عملکرد ضعیف آنها باعث شده تا به آکادمی تبدیل شوند.

در کنار نهادهای مخصوص آموزشی، می‌توان مثال‌هایی از نهادهای تنظیم‌گر فراموضوعی یافت که در امر آموزش ممکن است مداخله داشته باشند. برای مثال سازمان رقابت و بازار[10] در انگلستان وظیفه‌ی شناسایی و مداخله در روندهای ضدرقابتی دارد. بنابراین این سازمان می‌تواند در بازار کتب درسی که بازاری رقابتی و غیرانحصاری است مداخله کند و انتشارات‌هایی که رفتار ضد رقابتی داشته باشند را مجازات کنند.

چالش‌های نهادهای تنظیم‌گر

در حالی که جایگاه نهادهای تنظیم‌گر آموزش ضروری به‌نظر می‌رسد، با چالش‌ها و انتقاداتی نیز مواجه هستند:

بوروکراسی و ناکارآمدی: گاهی اوقات، بوروکراسی طولانی و پر از زحمت این نهادها باعث به تعویق افتادن کارها و پرهزینه شدن آن‌ها شده و کیفیت آموزش به‌طور جدی افت می‌کند. این اتفاق در کشورهایی که آموزش دولتی بیشتری دارند مانند ایران مشهود‌تر است لکن در کشوری مانند انگلستان که آموزش تا حد زیادی خارج از دولت تعریف شده است مشاهده نمی‌شود.

رویکرد مساوی در مقابل همه: از دیگر مشکلات این نهادها یکسان‌پنداری تمام مدارس، مناطق و دانش‌آموزان است. این مشکل در کشورهایی که دارای تنوع قومیتی زیاد مانند مالزی هستند و یا کشورهایی که تفاوت طبقاتی مالی زیادی دارند بسیار مشهودتر است.

مقاومت در برابر تغییر: این نهادها معمولا در هنگام اجرای سیاست‌ها یا اصلاحات جدید، چه از سوی مؤسسات آموزشی و چه از سوی نهادهای سیاسی انعطاف کمی داشته و اصلاحات را دیر می‌پذیرند.

دسترسی و برابری: از جمله دلایل وجود این نهادها حصول اطمینان است از اینکه همه دانش‌آموزان دسترسی برابر به آموزش با کیفیت بالا، به‌ویژه در مناطقی با منابع محدود، دارند، لکن هنوز این چالش در سطح جهانی به قوت خود باقی مانده است.

همگام با نوآوری: نهادهای تنظیم‌گر و حاکمیتی برای بروز نگاه‌داشتن خود و پیشرفت گام‌به‌گام با روند تکنولوژی جهانی کار سختی دارند.

جمع‌بندی

نهادهای تنظیم‌گر آموزش در بهبود کیفیت و جهت‌گیری صحیح سیستم‌های آموزشی در سطح جهانی نقشی اساسی دارند. شاید مهمترین چالش برای کشوری مثل ایران، ایجاد این نهادها و شکل دادن آنها به گونه‌ای است که در تعریف و حدود و وظایف آنها ابهامی وجود نداشته باشد و با بخش ارائه دهنده خدمات همپوشانی نهادی نداشته باشند.

به نظر می‌رسد کشور ما راه زیادی برای شکل گیری نهادهای تنظیم‌گر مستقل تخصصی در حوزه آموزش و پرورش پیش رو دارد. از یک سو تجربیات تلخ بعضی خصوصی‌سازی‌های سال‌های گذشته، باعث ایجاد ذهنیت‌های منفی نسبت به هرگونه مباحث مربوط به کاهش تصدی‌گری دولت شده و از سوی دیگر، توان پایین ساختار نهادی برای ایجاد و قدرت دادن به تنظیم‌گران تخصصی که منجر به چالش‌های درون دولتی نشود، دلالت بر راه پر پیچ و خم تغییر مستمر نقش دولت از تصدی‌گری حداکثری دارد.

علی الخصوص درباره‌ی مسئله‌ای مثل آموزش و پرورش که بازیگران پرتعداد ذینفع و شبکه مسائل درهم تنیده‌ای دارد و به طور طبیعی سیاستگذار با توجه به ریسک‌های عدالت آموزشی و فرصت‌های برابر تحصیلی، علاقه مند به حفظ وضع موجود است.

این طرح بحث، می‌تواند فتح بابی پیرامون نقد و بررسی ایده‌های اجراشده‌ی سایر کشورها در مراکز اندیشگاهی باشد تا به الگویی بومی درباره نسبت دولت و نهادهایش با سیستم آموزش و پرورش دست‌یابیم.

[1] Maintained school

[2] Local Authority

[3] Academy

[4] Ofsted (Office for St andards in Education, Children's Services and Skills)

[5] Education and Skills Funding Agency (ESFA)

[6] Independent Schools Council (ISC)

[7] Independent Schools Inspectorate (ISI)

[8] The Office of Qualifications and Examinations Regulation (ofqual)

[9] Regional Director

[10] Competition and Markets Authority

بازنشر از: نشریه تنظیم گفتار، شماره پانزدهم

انتهای پیام/

از شما صاحبنظر گرامی در حوزه تعلیم و تربیت هم دعوت می کنیم، از نویسندگان، ممیزان و اعضای هیئت تحریریه پنجره تربیت باشید. برای ارسال مطالب و عضویت در هیئت تحریریه، از طریق ایمیل FarsPanjarehTarbiat@gmail.com مکاتبه فرمائید.